城市土地更新：划拨、招拍挂和协议出让三种供地方式

土地使用权的获得可划分为土地一级市场和二级市场。土地一级市场的出让包招标、拍卖、挂牌和协议等方式，二级市场的转移包括转让、出租、抵押、入股等多种形式。一个城市更新项目土地使用权的获取既涉及土地一级市场，也涉及土地二级市场。我们将本次分享重点聚焦在土地一级市场层面，也即城市更新项目供地方式的分享。

在城市更新项目中，一般通过以下三种方式获取更新用地：

1.城市更新之划拨方式取地

针对城市更新项目中的非经营性用地，如城市基础设施用地、非营利性教育设施用地、公益性科研机构用地、非营利性体育设施用地等，均可采用划拨取地方式实施。

根据《城市房地产管理法（2019修正）》的规定，土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。

在城市更新项目中，取得划拨土地使用权的主体主要集中于国有企事业单位，若想通过划拨取得相应用地，只需要用地需符合中华人民共和国国土资源部令 第 9 号《划拨用地目录》的相关要求即可办理。由于划拨国有土地使用权的无偿性，国家对于划拨国有土地使用权的范围有严格限制。

城市更新实务中，增补城市基础设施和公共服务类项目通常以地方所属城投平台为实施主体，以划拨方式取得用地，通过财政资金实施该类项目。

2.城市更新之招拍挂方式取地

该模式为经营性用地出让的通用模式，通过土地整理将用地进行收储，即将原有权属方用地收回（按规定给予拆迁补偿）。根据区域城市规划，进行调规变性，从而面向土地市场出让，即“收储-调规变性-再出让”模式。

该取地方式为居住、商业等经营用地出让的通用模式，也是各大房企及相关企业最为熟知的模式，细化流程这里不再赘述。在城市更新项目中，为实现既定摘地的目标，部分经营性用地可进行定向招拍挂或者带方案招拍挂的设计。

在招拍挂中设置特定条件，如仅限一级整理主体或某特定二级主体。对于省级层面尚未完成城市更新立法的区域，定向招拍挂是最切实可行的措施。

招拍挂方式主要适用于城市更新项目居住、商业等经营性用地；该方式取地，合规合理，权属干净，在二级市场交易无障碍。但招拍挂方式无法确保目标企业摘得土地，使得该方式更多使用于强市场化开发属性的商品房、商业综合体等项目中。在此背景下，很多企业也通过算大账等方式，将业务进行前置植入，通过介入更为前端的城市综合开发或者一级做地环节，做高地价，压缩二级开发收益，从而排挤竞争对手。

3.城市更新之协议出让方式取地

如前文所述，经营性用地一般而言须适用“招拍挂”等公开方式供地，只有省级/直辖市级完成城市更新立法的地区才可能通过协议出让取得经营性土地。这也是各地实施城市更新的最大政策“障碍”。

北京、重庆、徐州、长沙等城市在制定城市更新政策方面，在遵循经营性用地“招拍挂”出让的规定之外，也作出了允许某类特殊经营性用地采取协议出让的规定，一定程度上突破了“招拍挂”等方式的限制。

例如，北京市出台政策文件，对于用途为配套设施的经营性建设用地，允许以协议方式出让。《关于开展危旧楼房改建试点工作的意见》中就北京的危旧楼房改建提出了经营性配套设施用地可适用协议出让方式的思路，《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》也肯定了经营性设施以协议方式办理用地手续的做法。